11.3°¿Queremos apostar a un país federal?
Osvaldo Acastello
“Las grandes obras
las sueñan los locos visionarios,
las ejecutan los luchadores natos,
las aprovechan los cuerdos felices y
las critican los inútiles crónicos”.
La realidad es que el “modelo tributario argentino”, si así podemos llamarle, fue el producto de discusiones políticas que, más allá de admitir que lo fueron para lograr una integración exitosa de todas las provincias, sólo tuvieron como resultado satisfacer intereses, tanto sectoriales como regionales o políticos, pero sin tener, como hubiera sido necesario, una visión estratégica del conjunto, integrado por Nación y provincias. Es evidente que el crecimiento sostenido, una adecuada distribución del ingreso, la igualdad de oportunidades y un razonable marco de justicia social estuvieron ausentes en el análisis.
La constante a través del tiempo fueron las sucesivas modificaciones, la concentración de la recaudación y el aumento de la presión fiscal, para conformar un sistema complejo y de elevado costo para el conjunto de la economía, agravado por carecer del razonable y justo retorno en los servicios que, en forma ineludible, es responsabilidad del Estado brindar: educación, justicia, seguridad y salud. Hoy tenemos que agregar la discrecionalidad en la asignación de los recursos, lo cual distorsiona la economía, facilita la corrupción y permite un manejo político tremendamente nocivo desde el gobierno nacional.
Recordemos las palabras de Tomás de Aquino y de Juan B. Alberdi, quienes sostenían que había que “acercar los gastos y los tributos a los niveles locales del gobierno. Que cuanto mayor sea la proporción de bienes públicos “locales’ mejor se maximizan la eficiencia y la equidad del gasto público porque, al aumentar el control directo de la población, se logra disminuir la corrupción”.
Analicemos objetivamente algunos ejemplos. Estados Unidos: el gasto estadual y municipal, financiado por impuestos locales, es seis veces superior al gasto federal. Brasil: casi la tercera parte de los ingresos tributarios es captada por los Estados y municipios y el impuesto que más recauda (ICMS) no es federal, sino estadual.
Los gobernadores provinciales pueden ejercer así su función sin ninguna atadura que los sujete al poder central por cuestiones de caja. Son gobernadores y no delegados.
En pendiente
Hagamos una breve reseña de lo que nos pasó en los últimos 35 años con un esquema de recaudación centralizado en el gobierno nacional y con distribución vía coparticipación. Las provincias percibieron: 1975 (último año constitucional): 52,4 %; 1982 (final del gobierno militar): 32,6 %; 1988 (Presidencia de Alfonsín): 56,6 %; 1999 (Presidencia de Menem): 43 %; 2000 (Presidencia de De la Rúa): 40,9 %, y 2008 (Presidencia de Kirchner): 31,7 %.
Recordemos que la Ley 23.548 en su art. 7 establece que el monto a distribuir entre las provincias no puede ser inferior al 34 % de la recaudación de los tributos nacionales, tengan o no el carácter de coparticipables.
El sistema profundizó, además, los desequilibrios entre provincias, la falta de estímulos a los esfuerzos locales para aumentar la recaudación, el descontrol en el gasto público provincial (salvo excepciones), la alta dependencia del poder provincial al estar condicionado a las decisiones federales, el elevado descontrol en el gasto nacional, en desmedro de las provincias. En resumen: el federalismo político fue y es en la realidad una ilusión, una expresión de deseos.
Ante esta realidad, las provincias, para cubrir sus gastos, no encuentran otra alternativa que apelar a la creación de nuevos impuestos o restablecer los que en su momento fueron eliminados al elevarse los tributos nacionales. Esto no sería del todo grave, si no tuviéramos que afrontar una presión fiscal global que es ya insostenible.
Admitamos también que el sistema estuvo afectado por permanentes reformas, que en general restringieron el envío de los recursos a las provincias, con el agravante de que el Estado nacional transfirió a aquéllas la responsabilidad de todos los servicios, sin contemplar equitativamente el traspaso de los recursos y sin reducir en su justa medida la propia estructura burocrática.
Otro efecto “no deseado”, que afecta a los Estados provinciales que más producen (el caso de Santa Fe), es que el sistema de coparticipación no alienta ni incentiva a las provincias para revertir su situación. Las que adolecen de menos desarrollo productivo están más inclinadas a mantener una distribución solidaria que termina siendo injusta, por cuanto afecta a las que más producen, con un final peligrosamente negativo: el reclamo de los sectores productivos que pretenden lograr lo que el mercado exige: competitividad.
Admitamos también que en todos los servicios que el Estado brinda la eficiencia no es la norma; que en un país de economía abierta, como el que tenemos, la falta de competitividad se traduce en achicamiento de la economía, que afecta también, sin que así se lo entienda, la adecuada distribución del ingreso.
Como injusticias del sistema podemos citar, asimismo: altamente regresivo, desfavorable incidencia de impuestos al patrimonio, deterioro de los servicios con alta, compleja y vulnerable presión impositiva. Todo contribuye finalmente a alentar la evasión.
Propuesta
La propuesta de cambio sería implementar un sistema impositivo simple y controlable, a través del cual las provincias tengan la posibilidad de aplicar impuestos, pero, a la vez, la responsabilidad de recaudar y de ser “competitivas” entre sí para alentar las inversiones en el propio territorio, lo cual generaría en definitiva más fuentes de trabajo y más crecimiento.
La reforma debería contemplar:
-Reducción de la alícuota del IVA nacional.
-Eliminación o reducción del Sistema de Coparticipación.
-Adecuación del Impuesto a la Ganancias.
-Eliminación de impuestos provinciales y municipales.
-Eliminación de impuestos distorsivos.
-Actualización del Impuesto Inmobiliario.
-Adecuación de impuestos sobre bienes suntuarios.
-Implementación de un IVA provincial.
Si pensamos en un cambio total del sistema, ante la imposibilidad de implementarlo en forma inmediata, deberíamos aplicar una etapa intermedia con algunos ajustes, tales como: eliminar todos los impuestos distorsivos, coparticipar todos los impuestos nacionales con un porcentaje adecuado e incluyendo las retenciones. Un tema no menor es el hecho de que el gasto del Estado no puede ser una caja incontrolable e insaciable que demanda cada día más recursos. El estricto control del gasto y su racionalidad deberán ser responsabilidad ineludible de cada gobierno de turno.
Es imprescindible que la reforma sea de fondo y no un parche más, que las etapas sean progresivas y debidamente consensuadas por todos los sectores políticos.
Sin duda que un equipo de tributaristas idóneos podrá aportar mayor profesionalidad al análisis y hacer finalmente un proyecto ideal. Si esta propuesta puede servir como disparador para que ello se logre, el objetivo estará ampliamente cumplido.
